HPI píše Európskej komisii

Stanovisko Health Policy Institute

vo veci údajnej štátnej pomoci pre Spoločnú zdravotnú poisťovňu, a.s. (SZP) a Všeobecnú zdravotnú poisťovňu, a.s. (VšZP) – prípad State Aid SA. 23008 (2013/C)

Zhrnutie

K hospodárskej povahe zdravotného poistenia

Vnímame samozrejme, že ide o činnosť pomerne silno regulovanú, plniacu zákonom dané spoločenské ciele. Nemožno však negovať javy, ktoré dokazujú, že aj pri tejto činnosti fungujú zjavné prejavy trhového správania a konkurencie:

• Je možné tvoriť zisk a disponovať s ním.
• Vstúpili sem súkromní investori so svojimi legitímnymi očakávaniami podnikať a dosahovať zisk.
• Je tu zjavná snaha získavať poistencov.
• Vyskytujú sa inovácie s cieľom odlíšiť sa od ostatných subjektov.

Je tu dobre čitateľný prejav vôle zákonodarcu (Dôvodová správa k Zákonu 581/2004) nastaviť trhové prostredie a navyše aj rozhodnutie Ústavného súdu SR z 26.1. 2011, ktoré hovorí, že verejné zdravotné poistenie je zahrnuté do sféry hospodárskej súťaže. Prikláňame sa k názoru, že napriek silným regulačným bariéram ide o činnosť hospodárskej povahy.

K zvýšeniu základného imania SZP v roku 2006

Rozdiel medzi investíciou a štátnou pomocou je zrejmý:

• Investícia je racionálnym rozhodnutím investora v prípadoch, keď očakávané výnosy prevyšujú náklady investovaného kapitálu. Očakávané náklady si investor vyhodnotí na základe return on investment (ROI) vzhľadom na rizikovosť danej investície. Ziskové sú len tie investície, ktoré prinesú vyšší výnos než bola investícia.
• Na základe tejto argumentácie nemožno považovať poskytnutie kapitálu z verejných zdrojov za investíciu v prípade, ak štát neočakáva v budúcnosti za svoju investíciu vyššie výnosy než bola samotná investícia. Preto kapitál použitý z verejných zdrojov štátnym spoločnostiam bez očakávania výnosov je definovaný ako ŠTÁTNA POMOC. Tá nie je zlučiteľná so žiadnym únijným právom, ktoré zakladá na rovnakých podmienkach na voľnom trhu pre všetky subjekty.

Na základe analyzovaných informácií si myslíme, že na riešenie platobnej schopnosti SZP nebolo nutné siahnuť po všetkých troch opatreniach, ktoré sa od novembra 2005 do októbra 2006 vykonali:

• Splatenie dlhov SZP spoločnosťou Veriteľ, a.s. v novembri 2005 (27,9 mil. €)
• Navýšenie základného imania od decembra 2005 do januára 2006 (14,9 mil. €)
• Dotácia SZP z likvidačného zostatku v októbri 2006 (7,8 mil. €)

Údaje o výške platobnej schopnosti naznačujú, že už samotné odpustenie dlhov zabezpečilo dostatočnú platobnú schopnosť SZP a následné dve opatrenia by neboli nevyhnutné, ak by SZP dôslednejšie pristúpila k ozdravným opatreniam na strane výdavkov. Z tohto dôvodu si myslíme, že navýšenie základného imania v SZP nebolo vykonané s úmyslom investície, a nemôže prejsť testom trhového investora (MEIP).

K splateniu dlhov SZP spoločnosťou Veriteľ, a. s.

Na tejto transakcii (27,9 mil. €) je problematická skutočnosť, že sa odohrala v nesprávnej časovej súslednosti s transformáciou SZP. Nič pritom nebránilo SZP, aby sa všetky postúpenia a zápočty zadministrovali pred transformáciou na akciovú spoločnosť, ako to urobili všetky ostatné zdravotné poisťovne; v takom prípade by uvedená operácia nebola zrejme predmetom podozrenia z neoprávnenej štátnej pomoci.

K dotácii SZP v roku 2006

Na základe poznatkov z činnosti spoločnosti Veriteľ, a. s. so znalosťou procesu oddlženia prostredníctvom spoločnosti Veriteľ, a.s., tvrdíme, že pohľadávky SZP voči zdravotníckym zariadeniam boli spoločnosťou Veriteľ, a. s. plne oddlžené v čase existencie spoločnosti Veriteľ, a. s. Predmetom dotácie z likvidačného zostatku sa tak mohli stať len pohľadávky, ktoré vznikli po transformácii, v trhovom prostredí a pri tvrdých rozpočtových obmedzeniach. Použitie likvidačného zostatku na úhradu do SZP (7,8 mil. €) sa udialo nielen v rozpore s citovanými uzneseniami vlády, ale domnievame sa, že preň nejestvujú dôveryhodné dokumenty preukazujúce právny titul. Táto úhrada z MZ SR bola podľa nášho názoru neopodstatnená.

K zvýšeniu základného imania VšZP v roku 2010

Rozdiel medzi investíciou a štátnou pomocou je zrejmý:

• Investícia je racionálnym rozhodnutím investora v prípadoch, keď očakávané výnosy prevyšujú náklady investovaného kapitálu. Očakávané náklady si investor vyhodnotí na základe return on investment (ROI) vzhľadom na rizikovosť danej investície. Ziskové sú len tie investície, ktoré prinesú vyšší výnos než bola investícia.
• Na základe tejto argumentácie nemožno považovať poskytnutie kapitálu z verejných zdrojov za investíciu v prípade, ak štát neočakáva v budúcnosti za svoju investíciu vyššie výnosy než bola samotná investícia. Preto kapitál použitý z verejných zdrojov štátnym spoločnostiam bez očakávania výnosom je definovaný ako ŠTÁTNA POMOC. Tá nie je zlučiteľná so žiadnym únijným právom, ktoré zakladá na rovnakých podmienkach na voľnom trhu pre všetky subjekty.

Zvýšenie základného imania nebolo v čase jeho uskutočnenia jediným možným riešením. V tom čase existovali aj iné alternatívy ako riešiť dopady finančnej krízy:

• Po prvé, s finančnou krízou sa museli vysporiadať aj súkromné zdravotné poisťovne. Príjmy zdravotných poisťovní od ekonomicky aktívnych poklesli medziročne o 122 mil. €, ale príjmy za poistencov štátu vzrástli o 164 mil. €. Celkovo tak príjmy zdravotných poisťovní aj v roku 2009 dosiahli nominálny nárast o 42 mil. €.
• Po druhé, kľúčovým problémom VšZP v roku 2009 (a následne aj v roku 2010) však bola nákupná stratégia žitia „nad pomery“. Tento kontext je kľúčový vzhľadom na MEIP, ktorý hovorí, že za investíciu možno považovať len tú finančnú injekciu, ktorá sleduje pozitívny vývoj spoločnosti v budúcnosti a návratnosti investovaných zdrojov.
• Po tretie, konzervatívnejšia nákupná politika, väčší dôraz na kontrolnú činnosť, odstránenie cenových asymetrií cenovej politiky, zvýšenie efektívnosti prevádzky samotnej poisťovne, racionálnejšia politika zazmluvňovania poskytovateľov zdravotnej starostlivosti patria k tým alternatívnym opatreniam, ktoré mohla a mala VšZP v tom čase vykonať a ktoré nevykonala.

V tejto súvislosti je kľúčové, že vykonaním úsporných a stabilizačných opatrení, ktoré vtedajšie vedenie VšZP malo a mohlo urobiť v roku 2009 a 2010, sa mohlo vyhnúť nutnosti navyšovať základné imanie. Tento argument je o to silnejší, že nové vedenie VšZP, ktoré prišlo po parlamentných voľbách v roku 2010, bolo nútené tieto opatrenia vykonať a nemohlo sa spoliehať na žiadne dodatočné zdroje vo forme zvýšenia základného imania.

K prerozdeľovaniu poistného (RES)

Prerozdelenie poistného medzi zdravotnými poisťovňami (RES):

• definuje prostredie a rámec fungovania zdravotného systému na Slovensku,
• nahrádza rizikovú poistnú sadzbu, ktorej potreba vyplýva z (1) povinnosti zdravotnej poisťovne prijať každého poistenca, ktorý sa do nej prihlási, a (2) skutočnosti, že výška poistného sa nestanovuje v závislosti od rizika poistenca,
• sa vykonáva na základe individuálnych charakteristík poistencov v kmeni a nie na základe charakteristík poisťovne, peniaze preto nasledujú poistencov, nie poisťovne,
• je dynamické – v prípade zmeny poistných kmeňov sa zmenia aj toky peňazí.

Aj napriek týmto charakteristikám RES je však štát v konflikte záujmov, lebo vystupuje aj ako regulátor, aj ako akcionár jednej zo zdravotných poisťovní. Štát môže preto uprednostňovať zmeny v prerozdelení, ktoré sú v prospech jeho poisťovne a naopak nezavádzať zmeny, ktoré by mali negatívne dopady na jeho poisťovňu. K takto motivovaným zmenám prerozdelenia mohlo prísť aj v prípadoch zavedenia prediktora ekonomickej aktivity a zmeny podielu prerozdeľovaných zdrojov z 85% na 95% od roku 2009, urýchleného zavedenia farmaceuticko-nákladových skupín v roku 2012 alebo doplnenia novej farmaceuticko-nákladovej skupiny od roku 2013.

K prevodu poistného kmeňa EZP

Kmeň EZP mal v roku 2008 reálnu pozitívnu hodnotu, o čom svedčí aj záujem troch zdravotných poisťovní o tento kmeň. Na základe informácií ÚDZS, likvidátor EZP vyzval všetky zdravotné poisťovne vykonávajúce verejné zdravotné poistenie na území SR o prejavenie záujmu o odplatný prevod poistného kmeňa. V stanovenej lehote, t.j. do 28. 5. 2008 potvrdili záujem o prevzatie poistného kmeňa 3 zdravotné poisťovne, a to: UNION zdravotná poisťovňa, a.s.; DÔVERA zdravotná poisťovňa, a.s. a APOLLO zdravotná poisťovňa, a.s..^[1] Zdravotným poisťovniam, ktoré  prejavili záujem o poistný kmeň EZP, likvidátor sprístupnil tzv. data-room za účelom oboznámenia sa so stavom v EZP.[2]