Pripomienky Health Policy Institute k návrhu novely zákona o zdravotných poisťovniach

Všeobecné pripomienky

Návrh novely zákona č. 581/2004 Z. z. podľa Health Policy Institute:

1. Narušuje pluralitný model zdravotného poistenia na Slovensku tým, že otvára možnosti násilného vytlačenia súkromných poisťovní z trhu a vytvára nevýhodné podmienky pre vstup nových zdravotných poisťovní.
2. Negatívne ovplyvní samotné fungovanie zdravotných poisťovní, tým že obmedzuje ich prevádzkové výdavky na úroveň, ktorá nepostačuje na zodpovedné financovanie všetkých činností zdravotnej poisťovne.
3. Zakladá v systéme rozdielne motivácie, lebo zdravotným poisťovniam znemožňuje dosahovať zisk.
4. Nezabezpečí alokáciu zdrojov do tých oblastí, ktoré ministerstvo zdravotníctva považuje za nedofinancované.

Procesné pripomienky

Podľa názoru Health Policy Institute neboli naplnené podmienky pre skrátené pripomienkové konanie podľa čl. 9 ods. 7 Legislatívnych pravidiel vlády SR (Rámček 1).

Ministerstvo zdravotníctva nepredložilo relevantný dôvod, prečo po jedenástich mesiacoch príprav predstavuje svoje zásadné zásahy do poistného systému len v rýchlosti – „pre naliehavosť v termíne“.

(AKTUALIZOVANÉ: Ministerstvo zdravotníctva SR dňa 14. 6. 2007 oznámilo, že lehota na podanie pripomienok k návrhu sa predlžuje z 13. na 26. 6. 2007, čím akceptovalo našu procesnú pripomienku.)

Konkrétne pripomienky

Pripomienky k bodu 1

Novela zákona navrhuje aby zdravotné poisťovne vykonávali svoju činnosť vo verejnom záujme ako správcovské spoločnosti.

S týmto návrhom sa nestotožňujeme z nasledovných dôvodov: 1.

Zdravotné poistenie sa uzatvára v prospech konkrétneho poistenca, pričom zdravotná poisťovňa sa zaväzuje kryť náklady na zdravotnú starostlivosť konkrétnemu poistencovi. Z tohto dôvodu ide o individuálny vzťah poistenca a zdravotnej poisťovne, pričom platiteľom zdravotného poistenia ako aj prijímateľom plnenia je konkrétny poistenec. Zdravotné poistenie sa teda vykonáva v individuálnom záujme jednotlivých poistencov. 2.

Zdravotnú poisťovňu nemožno považovať za subjekt verejnej správy. 3.

Forma správcovskej spoločnosti je pre zdravotnú poisťovňu úplne nevhodná, lebo správcovské spoločnosti spravujú a zhodnocujú majetok svojich klientov v čase, a nie na priebežnom princípe (pay-as-you-go), ako to robia zdravotné poisťovne.

Pripomienky k bodu 2

Novela zákona navrhuje, aby zdravotné poisťovne nemohli vykonávať nemocenské poistenie.

Dôvod vypustenia tohto ustanovenia je pre nás nejasný.

Pripomienky k bodu 3

Novela zákona navrhuje, aby výdavky na prevádzkové činnosti zdravotnej poisťovne v príslušnom kalendárnom roku klesli zo 4 % na 3 % z úhrnu poistného pred prerozdelením poistného za príslušný kalendárny rok.

Prevádzka zdravotnej poisťovne si vyžaduje určité finančné prostriedky. Ich limitovanie pod určitú kritickú hranicu, môže ohroziť bezproblémové fungovanie zdravotnej poisťovne.

Úlohou zdravotnej poisťovne nie je len vyberanie a prerozdeľovanie finančných prostriedkov, ale predovšetkým nákup zdravotnej starostlivosti, revízna činnosť, vedenie registrov, evidencií, databáz, poskytovanie poradenstva, vydávanie preukazov, či plánovanie zdravotnej starostlivosti.

Zníženie výdavkov na prevádzku na 3 % bude pre všetky zdravotné poisťovne kritické a povedie k zhoršeniu služieb poskytovaných poistencom a činnostiam súvisiacich s nákupom zdravotnej starostlivosti.

Už aj dnešná úroveň 4 % je z medzinárodného hľadiska jedna z najnižších v Európe (Tabuľka 1).

Pripomienky k bodu 4

Novela zákona navrhuje, aby zdravotné poisťovne mohli kladný hospodársky výsledok z verejného zdravotného poistenia použiť len na úhradu zdravotnej starostlivosti, ktorá sa uhrádza na základe verejného zdravotného poistenia a to najneskôr do konca kalendárneho roka nasledujúceho po kalendárnom roku, za ktorý sa kladný výsledok hospodárenia vytvoril.

Zákon tým obmedzuje tvorbu a použitie zisku zdravotných poisťovní, čím v zdravotnom poistení vytvára nemotivačné prostredie a dané obmedzenie nevedie k riešeniu problémov identifikovaných ministerstvom zdravotníctva:

1. Vynútené minutie zdrojov nebude automaticky znamenať ich alokáciu do tých oblastí, ktoré ministerstvo považuje za nedofinancované.
2. Zisk je odmenou zdravotných poisťovní za znášanie podnikateľského rizika. Zdravotné poisťovne tak majú snahu strážiť výdavky na zdravotnú starostlivosť a neprenášať svoje finančné riziko na vlastníka, v prípade štátnych poisťovní priamo na verejné zdroje – ako tomu bolo zvykom v minulosti. Na podloženie týchto argumentov existujú konkrétne dôkazy  zo slovenského zdravotníctva, kde do roku 2004 zdravotné poisťovne neboli motivované dosahovať zisk. Zdravotné poisťovne (najmä štátne) dosahovali stratu, kumulovali dlh (Tabuľka 2) a jeho dopad prenášali v plnom rozsahu na verejné financie.
3. Ak zdravotné poisťovne nebudú motivované dosahovať kladný hospodársky výsledok, ale naopak budú nútené minúť celý kladný rozdiel hospodárenia, nebudú nijakým spôsobom motivované k efektívnemu nákupu zdravotnej starostlivosti.
4. Podmienky minúť všetky peniaze v systéme bez ohľadu na kvalitu negatívne ovplyvnia ekonomické správanie poskytovateľov a tlak na redukciu siete poskytovateľov bude veľmi nízky.
5. Zákaz použitia zisku spojený so znížením správneho fondu znemožní najmladším zdravotným poisťovniam na trhu (Union a Európska zdravotná poisťovňa) umoriť stratu vyplývajúcu z ich vstupu na trh (marketingové a akvizičné náklady).
6. V prípade, ak parlament schváli navrhované ustanovenie, Slovenská republika môže čeliť žalobám za znehodnotenie investícií vlastníkov súkromných poisťovní.

Pripomienky k bodom 5 a 6

Novela zákona navrhuje, aby sa prevod poistného kmeňa medzi zdravotnými poisťovňami uskutočňoval ako bezodplatný.

Poistný kmeň je hlavný zdroj výnosov zdravotnej poisťovne a jeho prevod je dnes upravený ako odplatný, s výnimkou, ak sa zdravotné poisťovne samy dohodnú, že prevod je bezodplatný.

Pri prevode poistného kmeňa je vždy nevyhnutné zohľadniť náklady obetovanej príležitosti, ktorých sa poisťovňa pri prevode kmeňa vzdáva, ako aj náklady poisťovne, ktoré vynaložila na získanie prevádzaného poistného kmeňa.

Úprava, ktorá vopred vylučuje odplatný prevod poistného kmeňa je priamym ohrozením investície a budúcej hodnoty zdravotnej poisťovne, čo môže byť v rozpore s Ústavou SR a medzinárodnými zmluvami ktorými je Slovenská republika viazaná.

Navyše, týmto opatrením ministerstvo vytvára Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou možnosť násilne a bezodplatne prevádzať poistné kmene zdravotných poisťovní.

Pripomienky k bodu 7

Novela zákona navrhuje, aby zdravotná poisťovňa s majetkovou účasťou štátu mohla postúpiť pohľadávky voči fyzickým alebo právnickým osobám povinným odvádzať poistné, na ktorých majetok bol vyhlásený konkurz alebo ktoré sú v likvidácii len na právnickú osobu so 100% majetkovou účasťou štátu určenú ministerstvom zdravotníctva po dohode s ministerstvom financií.

Dnešná právna úprava umožňuje takéto pohľadávky zveriť do mandátnej správy. Akceptovaním navrhovanej úpravy sa môže stať, že štát bude môcť cez ním kontrolovaný subjekt odkupovať pohľadávky zdravotnej poisťovne a takýmto spôsobom sanovať zo štátneho rozpočtu hospodárenie štátnych poisťovní bez rizika obmedzovania hospodárskej súťaže. Navyše, štátne zdravotné poisťovne budú mať zníženú motiváciu efektívne vymáhať svoje pohľadávky.

Pripomienky k doložke finančných, ekonomických, environmentálnych vplyvov, vplyvov na zamestnanosť a podnikateľské prostredie

Dôvodová správa nesprávne uvádza, že novela zákona nemá dopad na verejné financie. Health Policy Institute odhaduje dopady na verejné financie nasledovne:

1. Výpadok výnosu dane z príjmu (odhad cca 450 mil. Sk ročne).
2. Zvýšené nároky na výdavkovú stranu rozpočtu z titulu odplatného postupovania pohľadávok štátnych zdravotných poisťovní (odhad cca 1 až 2 mld. Sk ročne). 
3. Žaloby za znehodnotenie investícií vlastníkov súkromných poisťovní.

Návrh pripomienkovanej novely zákona má číslo materiálu: 16977/2007–OL a je dostupný na webovej stránke Ministerstva zdravotníctva SR.