Návrat starých časov (a problémov)

Problém, ktorý má zákon vyriešiť, analyzuje ministerstvo v dôvodovej správe k zákonu. Jej autori bohužiaľ nedokázali správne dešifrovať jeho skutočnú podstatu. Podľa nich sa „nefunkčnosť reformou nastaveného systému zdravotného poistenia prejavuje i v čoraz väčšej vonkajšej a vnútornej zadlženosti poskytovateľov zdravotnej starostlivosti.“ Domnievajú sa tiež, že „súčasný systém založený na zmene právneho postavenia zdravotných poisťovní z verejnoprávnych na akciové spoločnosti nepresvedčil o racionalite a o vyriešení základného rozporu medzi zdrojmi a potrebami zdravotníctva a ani o lepšom manažovaní.“ Tieto ako aj mnohé iné tvrdenia ministerstvo nepodkladá relevantnými argumentmi. Štát dnes v plnej miere kontroluje fungovanie oboch štátnych poisťovní a z predloženého zákona vyplýva, že oproti dnešnému stavu nedôjde k žiadnemu zásadnému zlepšeniu, skôr naopak. Problém vonkajšej a vnútornej zadlženosti poskytovateľov určite nie je zapríčinený zdravotnými poisťovňami. Nadbytok poskytovateľských kapacít, veľmi slabý a neefektívny manažment väčšiny zdravotníckych zariadení, direktívne príkazy na zvyšovanie miezd, na ktoré poskytovatelia nemajú zabezpečené zdroje, snaha chrániť zdravotnícke zariadenia pred exekúciami sú skutočnými príčinami dnešnej zadlženosti poskytovateľov. Zdravotné poisťovne fungujú ako akciové spoločnosti 1,5 roka, čo je príliš krátky čas na to, aby ktokoľvek mohol urobiť zodpovedný záver o potrebe zásadnej systémovej zmeny.

Autori dôvodovej správy sa nedokázali odosobniť od ideologického prístupu k predkladanému zákonu a rovnako si nedokázali zachovať nadhľad, bez ktorého dnes nemožno účinne a dlhodobo vyriešiť problémy slovenského zdravotníctva. Nedostatky platného zákona o zdravotných poisťovniach vidia „v absolútnej deregulácii prostriedkov určených na zdravotníctvo, nedostatku účinného centrálneho ekonomického regulátora využitia týchto prostriedkov a honbou za ziskom.“ Ide o pomýlenú a nepravdivú argumentáciu. Zdravotné poisťovne majú regulovaný režim činnosti i použitia zdrojov. Ich hlavnou povinnosťou je zabezpečovať pre svojich poistencov zdravotnú starostlivosť v zákonom stanovenom rozsahu a až po splnení tejto povinnosti majú oprávnenie dosahovať zisk. Účinným ekonomickým regulátorom je trh – konkurencia zdravotných poisťovní vedie k súťaži o spokojnosť poistencov, ktorá je hlavným predpokladom dosiahnutia zisku. Doterajšie pokusy o centrálnu ekonomickú reguláciu na Slovensku opakovane zlyhali a nie je dôvod predpokladať, že tento raz to bude inak.

Úlohu ako transformovať VšZP a SZP na verejnoprávne poisťovne uchopilo ministerstvo veľmi neštandardným spôsobom. Na vznik verejnoprávnych poisťovní a zánik ich predchodcov sa vzťahujú mnohé výnimky, ktoré negujú pravidlá hry nastavené doterajšími právnymi predpismi. VšZP a SZP napríklad nepotrebujú súhlas správcu dane na výmaz svojich predchodcov. Automaticky na nich prechádzajú všetky povolenia, čo ale neplatí v prípade ostatných zdravotných poisťovní. Ešte neštandardnejší je spôsob tvorby základného imania a ostatných fondov vlastného imania. Verejnoprávne poisťovne ich majú vytvoriť ku dňu svojho vzniku vo výške, v akej by ich v otváracej súvahe k tomu dňu vykázal ich právny predchodca. Neexistuje však žiadna legitímna väzba medzi vkladateľom/majiteľom a verejnoprávnymi poisťovňami. Verejnoprávne poisťovne tak nemajú jednoznačného vlastníka resp. zriaďovateľa a ich majetok patrí všetkým a nikomu. Môžu sa však oprieť o možnosť zvýšenia základného imania zo zdrojov v rozpočtovej kapitole ministerstva zdravotníctva. Veľmi vágne je zadefinovaný prechod majetku, pri ktorom absentuje povinnosť vykonať dôsledný majetkový audit v pôvodných organizáciách. Zo zákona tiež nie je zrejmý presný časový moment, ku ktorému sa stanoví hodnota majetku, záväzkov a vlastného imania predchodcov verejnoprávnych zdravotných poisťovní.

Veľkým limitom zákona absolútne nejednoznačné vymedzenie postavenia a pravidiel fungovania verejnoprávnych poisťovní. Tie sa napriek svojej verejnoprávnosti majú riadiť aj Obchodným zákonníkom. A práve pri odkazoch a väzbách na túto právnu normu dochádza v navrhovanom zákone k legislatívnemu chaosu. Napríklad podľa ustanovenia § 18 odsek 5 nevydáva verejnoprávna poisťovňa akcie a nemá akcionárov. Podľa odseku 2 toho istého ustanovenia sa však pri zvýšení základného imania môže uplatniť postup podľa §§ 208 a 209 Obchodného zákonníka, teda zvýšenie nominálnej hodnoty akcií resp. upísanie nových akcií, ktoré však verejnoprávna poisťovňa nevydáva. Ustanovenie spomenutého odseku je zároveň v rozpore s iným ustanovením, podľa ktorého pravidlá zvyšovania základného imania upraví správna rada v štatúte. Pokiaľ súkromné zdravotné poisťovne majú jasne zákonom stanovené pravidlá pre tvorbu rezervného fondu, u verejnoprávnych poisťovní je tento úkon v plnej kompetencii štatutárnych orgánov. Verejnoprávne poisťovne nemajú valné zhromaždenie ani jeho ekvivalent, napriek tomu zákon používa odkazy na ustanovenia, ktoré sú bez existencie tohto orgánu neaplikovateľné. Primerané použitie ustanovení Obchodného zákonníka na verejnoprávne poisťovne, tak ako sú zadefinované v navrhovanom zákone, je v mnohých prípadoch nevykonateľné. Lavírovanie medzi verejnoprávnym prostredím a prostredím obchodných spoločností robí z verejnoprávnych poisťovní mačkopsa, čo zrejme nebolo zámerom ministerstva. Nejasné je tiež, ktoré všetky ustanovenia zákona o zdravotných poisťovniach sa vzťahujú na verejnoprávne poisťovne a ktoré nie. Faktom je, že súčasná právna forma VšZP a SZP je oveľa lepšie ukotvená v platných právnych predpisoch, ktoré sú podstatne prehľadnejšie a jasnejšie ako navrhovaný zákon.

Riešenie ideového rozporu medzi súčasnou a minulou vládou v pohľade na zdravotné poisťovne mohlo byť oveľa jednoduchšie. Pri aplikácii ustanovenia § 56 Obchodného zákonníka, podľa ktorého môže byť akciová spoločnosť založená aj za iným účelom ako je dosahovanie zisku, by si želaná zmena VšZP a SZP na verejnoprávne poisťovne nevyžadovala osobitný zákon.

O tom, či budú VšZP a SZP hospodáriť lepšie ako verejnoprávne zdravotné poisťovne možno len pochybovať. Potvrdzujú to aj slová generálneho riaditeľa VšZP Antona Kováčika, podľa ktorého hospodári VšZP efektívne aj vo forme akciovej spoločnosti. Tým zároveň spochybnil tvrdenie ministerstva, že by VšZP a SZP ako akciové spoločnosti nakladali nehospodárne s finančnými prostriedkami poistencov. A tým vlastne povedal všetko, čo je v tom smere povedať treba. Právna forma akciových spoločností sa osvedčila.

Zákon v navrhovanej podobe zrejme nie je v súlade s ústavou

Zvolená legislatívna technika je osobitným problémom predloženého návrhu zákona o verejnoprávnych poisťovniach. Návrh je nekompatibilný s právnym poriadkom Slovenskej republiky, pretože porušuje základné princípy právneho štátu. Viaceré judikáty ústavného súdu (zlaté akcie, rušenie zmlúv) potvrdzujú, že obdobný zásah zákonodarného orgánu do sféry súkromného práva presahuje konštitucionálny rámec.

Zrušenie akciových spoločností, teda spoločností súkromného práva, zákonom (§ 26 ods. 1 a 2 návrhu) je v rozpore s čl. 1 ods. 1 Ústavy SR. Ustanovenie, ktoré zakazuje zisk a poisťovne mení na akciové spoločnosti, ktoré nie sú založené za účelom podnikania (čl. II bod 1 návrhu) zasahuje okrem právnej istoty aj do práva na podnikanie podľa čl. 35 ods. 1 Ústavy SR.

Podľa zásady právnej istoty musí byť adresátovi právnej normy jasné, ako má konať. Navrhované normy však túto zásadu popierajú – ich ustanovenia sú nejasné či vágne (čl. II bod 4 – § 2a ods. 3 s nejasným rozsahom použitia ustanovení Obchodného zákonníka), retroaktívne (čl. II bod 1 – § 2 ods. 1 mení už založené akciové spoločnosti založené za účelom podnikania na spoločnosti, ktoré nie sú založené za účelom podnikania) či dokonca v rozpore s inými ustanoveniami (čl. II bod 2, podľa ktorého sa na verejnoprávne poisťovne nevzťahuje Obchodný zákonník a ostatné ustanovenia – napr. čl. II bod 4: § 2a ods. 3– podľa ktorých sa na tieto poisťovne Obchodný zákonník vzťahuje primerane). V návrhu ministerstva zdravotníctva sú nepriamo novelizované viaceré zákony (napr. v § 24 sa nepriamo novelizuje zákon o obchodnom registri). Nedávne rozhodnutie českého ústavného súdu v kauze odškodenia klientov niektorých bánk potvrdilo stanovisko, že v rozpore s právnou istotou je i proces nepriamej novelizácie zákonov.

Podmienky, práva a povinnosti verejnoprávnych poisťovní sú diskriminačné voči súkromným zdravotným poisťovniam (prístup k štátnej pomoci (§ 18 ods. 5 – zvyšovanie základného imania verejnoprávnych poisťovní z rozpočtovej kapitoly MZ SR), prechod povolenia (§ 26 ods. 10 – automatický prechod povolenia na verejnoprávne poisťovne bez potreby súhlasu Úradu pre dohľad), prevod poistného kmeňa (§ 22 – prevod poistencov zo štátnej poisťovne je možný len do inej štátnej poisťovne), iný právny režim pre technické fungovanie poisťovní (čl. II – § 2a ods. 3 s nejasným rozsahom použitia ustanovení Obchodného zákonníka) a pod.).

Návrh zákona nereaguje na skutočné problémy slovenského zdravotníctva. Neefektívnosť poskytovateľov zdravotnej starostlivosti pripisuje predkladateľ zdravotným poisťovniam, čo má byť dôvodom rozsiahlych zmien v poistnom systéme. Takéto zdôvodnenie považuje Health Policy Institute za úplne chybné. Problémom dnešného systému nie je právna forma zdravotných poisťovní, ale najmä neefektívni poskytovatelia ústavnej starostlivosti a expanzívna lieková politika. Prijatie tohto zákona nezlepší finančnú disciplínu Všeobecnej zdravotnej poisťovne ani Spoločnej zdravotnej poisťovne. Nepredstavuje pre ne žiadne dodatočné zdroje. Navyše štát sa umožnením tripartitného riadenia zbavuje priamej zodpovednosti za ich riadenie.

Vzhľadom na to, že tento zákon neprináša poistencom týchto poisťovní žiadnu pridanú hodnotu, odporúčame vláde, aby svoju energiu radšej vkladala do riešenia skutočných problémov slovenského zdravotníctva.